De Eerste Kamer heeft dinsdag 13 oktober twee wetten aangenomen die de terugkeer en bewaring van vreemdelingen regelen. Onderdeel van de aangenomen wetten is het afschaffen van de dwangsommen die de rechter kan opleggen aan de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) als die niet binnen de gestelde termijn beslist over de asielaanvraag van een vreemdeling. Maar ook een aanpassing van de vreemdelingenbewaring en de mogelijkheid om vreemdelingen die strafbare feiten plegen ongewenst te kunnen verklaren, maken onderdeel uit van de wetten.
Tijdens het debat op 13 oktober sprak de Eerste Kamer over twee wetsvoorstellen van minister Van den Brink van Asiel en Migratie. De Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring is sinds 2015 in behandeling bij het parlement. Op verzoek van verschillende kabinetten is de voortzetting van de behandeling in de Eerste Kamer sinds 2019 meerdere keren aangehouden vanwege de verwachte novelle en een daaropvolgende gewijzigde novelle. In 2025 is de behandeling voortgezet, eerst in de Tweede Kamer waar het wetsvoorstel afgelopen juni is aangenomen en vervolgens in de Eerste Kamer.
De woordvoerders in het debat gingen in op de lange wetsbehandeling en noemden de wetten ook wel een 'speldenkussen' (PRO) of een 'kapstok' (BBB). Door de jaren heen zijn verschillende onderwerpen aangepast en er zijn zaken bijgekomen waar de wet oorspronkelijk niet over ging. Een voorbeeld van dat laatste is het amendement van de Tweede Kamer om de dwangsommen af te schaffen die de IND krijgt opgelegd als die binnen de daarvoor afgesproken termijn geen beslissing neemt over een asielaanvraag. Dat zat in de Asielnoodmaatregelenwet die in april door de Eerste Kamer is verworpen. Vervolgens heeft de Tweede Kamer eenzelfde amendement aangenomen bij de Novelle Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring.
In de Eerste Kamer bleken de fracties verdeeld over dit amendement. Voorstanders wezen op het vele geld dat de dwangsommen momenteel kosten. Geld dat volgens hen beter besteed kan worden om ervoor te zorgen dat de IND weer in staat is om wel op tijd over asielaanvragen te beslissen, bijvoorbeeld door te investeren in voldoende personeel. Tegenstanders zeiden dat dat nu juist de verkeerde volgorde is: dwangsommen zijn niet de oorzaak van de problemen bij de IND, maar een gevolg. Bovendien vinden zij dat er geen alternatief middel is voor de rechter om druk uit te oefenen op de IND.
Behalve over de dwangsommen is ook gesproken over de verandering van het regime van vreemdelingenbewaring, waarbij het onderscheid wordt gemaakt met strafrechtelijke vrijheidsbeneming. Het debat ging verder over de positie van kinderen in vreemdelingenbewaring, over de ongewenstverklaring van vreemdelingen en over de mogelijkheid om bij ernstige orde- en veiligheidsproblemen een lockdown in te stellen, waarbij vreemdelingen gedurende 23 uur per dag kunnen worden opgesloten in hun cel.
Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring
Met deze wet worden in de Vreemdelingenwet 2000 de bepalingen over staandehouding, zekerheidsstelling, vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming aangepast. Hiermee worden de alternatieven voor het meest vergaande middel, vreemdelingenbewaring, nadrukkelijker opgenomen in de wet. Vreemdelingenbewaring moet gezien worden als laatste redmiddel.
De wet introduceert een bestuursrechtelijk kader voor vreemdelingenbewaring. De meeste vreemdelingen vertrekken zelfstandig. Voor een aantal niet zelfstandig vertrekkende vreemdelingen is gedwongen vertrek noodzakelijk. De dwangmaatregel vreemdelingenbewaring is er om de vreemdeling die niet meewerkt beschikbaar te houden voor uitzetting.
Stemmingsuitslag
Voor: PRO, ChristenUnie, CDA, SGP, D66, FVD, VVD, PVV, JA21, BBB, 50PLUS, OPNL, Fractie-Walenkamp, Fractie-Van de Sanden en Fractie-Beukering
Tegen: Volt, SP, PvdD en Fractie-Visseren-Hamakers
Afwezig: Fractie-Van Gasteren
Novelle Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring
De novelle wijzigt het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring. Met dit voorstel krijgt de directeur van een inrichting voor vreemdelingenbewaring de bevoegdheid om bij ernstige orde- en veiligheidsproblemen een lockdown in te stellen, waarbij vreemdelingen gedurende 23 uur per dag kunnen worden opgesloten in hun cel.
De novelle bevat verder de mogelijkheid om een ongewenstverklaring op te leggen aan personen die onder de Terugkeerrichtlijn vallen. Ook worden vreemdelingen die ondanks een ongewenstverklaring in Nederland verblijven. Met een amendement van de Tweede Kamer is aan de novelle toegevoegd dat de dwangsommen worden afgeschaft die de rechter kan opleggen aan de IND wanneer die niet op tijd beslist over een asielaanvraag.
Stemmingsuitslag
Voor: ChristenUnie, CDA, SGP, D66, FVD, VVD, PVV, JA21, BBB, 50PLUS, Fractie-Walenkamp, Fractie-Van de Sanden en Fractie-Beukering
Tegen: PRO, Volt, SP, PvdD, OPNL, Fractie-Visseren-Hamakers
Afwezig: Fractie-Van Gasteren
PRO: Dwangsommen zijn symptoom, niet oorzaak
Senator Thijssen zei dat het originele wetsvoorstel uit 2015 steeds weer is veranderd en verbouwd en dat er onderwerpen bij gekomen zijn die niet bij de basiswet horen. Het traject verdient niet de schoonheidsprijs. De in de wet voorgestelde vrijheden zijn door de Tweede Kamer met amendementen teruggedraaid. Blijft er genoeg over om de bewaring humaner te maken? De novelle was vooral bedoeld om een lockdown mogelijk te maken, maar er is niets gedaan met kritiek van experts over het vrijheidsregime. Thijssen maakt zich zorgen dat personeelsschaarste er in de praktijk toe kan leiden dat vaker wordt overgegaan tot een lockdown. Ze vroeg de minister of hij bereid is iets te veranderen aan de dagbesteding die nu te weinig en te beknellend is. Het afschaffen van de dwangsom via een amendement steunt PRO niet. Thijssen: 'Onze oproep: pak de oorzaak aan en niet het symptoom.'
D66: Begrip voor afschaffen dwangsom
Volgens senator Dittrich maakt het wetsvoorstel een duidelijk onderscheid tussen vreemdelingenbewaring en een strafrechtelijke vrijheidsontneming. 'Het is goed dat de vreemdelingenbewaring niet langer wordt gebaseerd op de penitentiaire beginselenwet.' Hij vroeg een toezegging dat er onafhankelijk extern toezicht zal zijn in de inrichting. De duur van de vreemdelingenbewaring 'duizelt' hem. Het kan worden opgerekt tot 24 maanden of zelfs 30 maanden in uitzonderlijke situaties, terwijl het Europees Hof maximaal 18 maanden zegt. Over de terugkeer van vreemdelingen die niet meewerken vroeg Dittrich wanneer je weigerachtig bent omdat die definitie niet in de wet staat. Via een amendement wordt nu de rechterlijke dwangsom afgeschaft. Dittrich: 'Procedures kost veel geld, en er wordt ook veel geld uitgekeerd. Uiteindelijk snappen we de reden om af te zien van dit dwangmiddel.'
BBB: Stoppen met dwangsommen
Ook senator Lievense wees op het lange traject dat het wetsvoorstel heeft afgelegd. 'De wet is een kapstok geworden. Nederland heeft een traditie in het ingewikkeld maken van uitvoeringsprocessen. Dit wetsvoorstel is daar een voorbeeld van.' Hij vroeg naar de insluitingsuren en wat het onderscheid is tussen vreemdelingenbewaring en strafdetentie. Hij vroeg om concreet beeld van de tekorten in gebouwen en personeel die de uitvoering van de wet kunnen bemoeilijken. Internettoegang moet kunnen worden beperkt, behalve voor rechtsbijstand, zei Lievense. De termijnen van bewaring moeten juridisch houdbaar zijn. De BBB wil een mogelijkheid tot langere bewaring. Over de dwangsom zei hij: 'Wij willen al langer van de dwangsommen af. We moeten wel voorkomen dat dezelfde prikkel elders terugkomt zonder dat onderliggende probleem wordt opgelost.'
VVD: Per direct stoppen met dwangsommen
Senator Kaljouw noemde de aanpassing van de vreemdelingenbewaring 'belangrijk'. Kaljouw: 'Het gaat hier voornamelijk over relatief veiligelanders die asiel aanvragen en vervolgens onze maatschappij ontwrichten.' Daarom is het volgens haar noodzakelijk om deze groep zo snel mogelijk terug te sturen naar het land van herkomst. En bij agressie en geweldsdelicten hard in te grijpen. De VVD-fractie is groot voorstander van het afschaffen van de dwangsommen. Kaljouw zei het de IND niet meer lukt om de prioritering aan de hand van rechterlijke uitspraken op te volgen. Ze stelde vast dat in de begroting het ministerie voor 2027 opnieuw miljoenen euro gereserveerd zijn voor het uitkeren van de gerechtelijke dwangsom. Kaljouw: 'Dat is niet langer uit te leggen aan de Nederlandse bevolking. Kan de minister deze dwangmaatregel per direct stoppen?'
PVV: Onmiddellijk streep door dwangsommen
Volgens senator Van Hattem is terugkeer van vreemdelingen 'hoogst noodzakelijk'. Cijfers van het WODC lijken uit te gaan van een structurele ondertelling van het aantal illegale migranten. Ook in vergelijking met ons omringende landen en ook naar aanleiding van praktijkvoorbeelden van bijvoorbeeld een straatarts. Hij vroeg de minister hoeveel vreemdelingen hij jaarlijks gaat vastzetten en uitzetten met behulp van dit wetsvoorstel. Van Hattem: 'Het belangrijkste is dat dwangsommen kunnen worden afgeschaft. Daar moet onmiddellijk een hele dikke streep doorheen.'
ChristenUnie: Brand blus je niet met uitzetten brandmelders
Senator Huizinga-Heringa zei dat haar fractie het eens is met doel het van het wetsvoorstel. Er komt een beter juridisch onderscheid tussen vreemdelingenbewaring en een gevangenisstraf. Dat doet volgens haar meer recht aan het feit dat vreemdelingenbewaring geen straf is. Over de dwangsommen zei zij: 'Het is waar dat ze hun doel niet meer bereiken. Toch hebben we zorgen dat de afschaffing vandaag op tafel ligt. Met het uitzetten van brandmelders blus je de brand niet.' Huizinga zei dat met afschaffen het probleem niet is opgelost. Ze vroeg de minister hoe hij kijkt naar het fenomeen dwangsom? Hoe komt het geld dat niet naar dwangsommen gaat terug bij de IND?
Volt: Zorgen om kinderen in vreemdelingenbewaring
Senator Perin-Gopie sprak mede namens de Fractie-Visseren-Hamakers. Ze wees erop dat de Raad van State heeft gezegd dat Nederlandse wetgeving strijdig is met het Europees Handvest zonder een alternatief voor de dwangsommen: 'Die zijn niet de oorzaak van het overschrijden van de beslistermijnen, ze zijn het gevolg.' Ze vroeg wat er gebeurt wanneer de overheid ook de nieuwe termijnen niet naleeft? Hoe is het juridisch bezwaar van de Raad van State weggenomen? In 2025 zaten 140 kinderen in vreemdelingenbewaring. Perin-Gopie vroeg om een kinderrechtentoets waarbij de gevolgen voor kinderen expliciet getoetst worden, het liefst vooraan in een wetstraject.
SP: Juridische houdbaarheid
Senator Janssen vroeg: 'Waarom heeft de minister het afschaffen van dwangsommen niet zelf voorgesteld, als hij het zo'n goed idee vond.' Hij wilde weten waarom de minister geen spoedadvies heeft gevraagd aan de Raad van State over het amendement van de Tweede Kamer. Janssen wilde weten of de minister overtuigd is, of dat het een politieke afweging is. In het laatste geval is volgens Janssen de ministeriële verantwoordelijkheid van deze minister voor de rechtmatigheid van wetgeving in het geding. Over de vreemdelingenbewaring wilde hij weten hoeveel capaciteit (gebouwen en mensen) deze wetten vragen. Tot slot sprak hij over overlast door verwarde personen. Dat komt ook bij asielzoekers voor. In de reguliere GGZ is voor hen geen plek, in vreemdelingenbewaring wel?
JA21: Dwangsommen onaanvaardbaar
Senator Van Bijsterveld zei dat haar fractie het afschaffen van de dwangsommen en het inzetten van de elektronische enkelband steunt. Ze zei: 'Het is onaanvaardbaar dat asielzoekers tienduizenden euro's ontvangen in dwangsommen.' Ze vroeg de minister wat het hoogste bedrag ooit is dat is uitgekeerd aan een asielzoeker? Volgens Van Bijsterveld staat in deze wetgeving een minimum aan maatregelen: 'De Vreemdelingenwet bevat meer handvatten dan nu worden aangegrepen om overlastgevende asielzoekers aan te pakken. Wat kan het kabinet doen om hier grip op te krijgen?'
SGP: Steun voor afschaffen dwangsommen
Senator Schalk zei dat te veel mensen Nederland binnenkomen zonder strikte noodzaak en dat te veel asielzoekers voor overlast zorgen. Hij zei: 'Als je bij ons asiel zoekt dan word je op een zorgvuldige manier behandeld, maar als je je misdraagt dan heb je hier niets te zoeken.' Dat geldt ook voor mensen die hier illegaal verblijven, en helemaal voor hen die zich crimineel gedragen, voegde hij daaraan toe. Hij vroeg of de bevoegdheid voor het opleggen van het beheersregime begrensd is. Ook hij vroeg aandacht voor de positie van kinderen in het geval van een strenge maatregel. Het afschaffen van dwangsommen levert ook personele capaciteit op voor de IND, besloot hij.
50PLUS: Hoe uitspraak naleven zonder dwangsom?
Senator Van Rooijen vroeg of de minister bereid is om de werkelijke insluitingsuren in de vreemdelingenbewaring te monitoren en de Kamer daarover te informeren. Hij wilde weten hoe in de praktijk wordt geborgd dat strafrechtelijke vervolging de terugkeer niet vertraagt of belemmert, terwijl terugkeer juist het doel van deze wetgeving is. 50PLUS is voor het afschaffen van de dwangsommen, maar dan moet wel worden vastgesteld of dat juridisch kan: 'Als de rechter een uitspraak doet, moet die uitspraak betekenis hebben. Stel dat de wettelijke termijn is overschreven, de vreemdeling gaat naar de rechter, de rechter geeft een nieuwe termijn en die wordt weer niet gehaald. Welk middel heeft de rechter dan om zijn uitspraak te doen naleven?' Hij wees er ook op dat extra detentiecapaciteit nog niet beschikbaar is.
CDA: Geloof niet in drukmiddelen in vreemdelingenrecht
Senator Van Toorenburg zei dat de verandering van de vreemdelingenbewaring niet mag betekenen dat veiligheid en mensenrechten het kind van de rekening worden: 'Het opsluiten van mensen mag niet worden onderschat. Een beetje meer ruimte is niet per definitie beter.' Ze pleitte ervoor om terughoudend om te gaan met de afzondering gedurende twee weken. Ze zei dat het goed is dat de verruiming van de mogelijkheid tot ongewenstverklaring wordt geregeld. Op de vraag of de overheid financiële prikkels nodig heeft om sneller te beslissen, zei van Toorenburg: 'Mijn antwoord daarop is "nee". Ik geloof niet in drukmiddelen in het vreemdelingenrecht.'
PvdD: Houden aan beslistermijnen
Senator Nicolaï vroeg of de minister kon bevestigen dat de bestuursrechter de bevoegdheid houdt om te zeggen 'behandel iemand alsof hij de vergunning al heeft gekregen terwijl hij de beslissing afwacht'. Ook wilde hij weten in hoeveel gevallen de minister verwacht - na inwerkingtreding van het amendement - dat de route van bestuursrechter en civiele rechter zal worden gevolgd en welke extra proceskosten dan zullen optreden, in verhouding tot wanneer het amendement niet wordt aangenomen. Nicolaï: De overheid hoort zich te houden aan beslistermijnen. Niet alleen hier, er zijn overal capaciteitsproblemen.'
FVD: Dwangsommen betaald met belastinggeld
Senator Van den Oetelaar vroeg welk deel van de uitgekeerde dwangsommen gaat over herhaalde of opvolgende beroepen niet op tijd beslissen en welk aandeel bewuste procedurele stapeling of strategisch gedrag is. Hij zei: 'Het gaat het hier om belastinggeld van burgers. Dat zou de voornaamste reden moeten zijn om dit zo snel mogelijk af te schaffen.' Volgens hem wordt illegaal verblijf nog steeds niet strafbaar. De keuze blijft meewerken of even vastzitten en daarna opnieuw uit beeld raken, aldus Van den Oetelaar.
Fractie-Walenkamp: Huidige systeem is onhoudbaar
Senator Walenkamp sprak mede namens de Fractie-Van Gasteren. Hij zei dat COA en IND hun werk beter moeten kunnen doen: 'Het systeem van dwangsommen is onhoudbaar. Hier iets aan doen is geen discriminatie.' Hij vervolgde dat het afschaffen van de dwangsommen verenigbaar is met deze voorstellen. Hij ziet daarom een gerechtvaardigde grond voor onderscheid.
Beantwoording minister Asiel en Migratie
Minister Van den Brink van Asiel en Migratie zei dat het doel van de wetten is om mensen sneller te laten vertrekken. Hij reageerde op de uitspraak van Kamerleden 'Het duizelt ons in de bewaringstermijnen' en zei dat het hem eerst ook duizelde. Van den Brink: 'Hoe langer de bewaring duurt, hoe nauwer de motivering moet zijn. Ik kan me niet voorstellen dat er dan een besluit zal volgen dat een oneindigheid kent. Het wordt voortdurend getoetst door rechters, op verzoek van vreemdelingen of op ambtelijk verzoek. Vrijheid blijft zoveel mogelijk het uitgangspunt.'
Over de dwangsommen zei de minister: 'We hebben allemaal gezien hoe de uitvoering onder druk is komen te staan. De IND is op dit moment niet bij machte om op tijd te beslissen over een asielaanvraag. Het kabinet moet aanspreekbaar zijn op wat in de uitvoering niet op orde is gebracht. De IND heeft een achterstand, die is groot en die is langdurig. Er zijn 230 'beroepen niet tijdig beslist' per werkdag ingediend in het afgelopen jaar. Het geld voor de dwangsommen is niet eens het ergste. Het ergste is dat het hele systeem daarmee plat is komen te liggen.'
Van den Brink zei over de appreciatie van het amendement van de Tweede Kamer om de dwangsommen af te schaffen: 'Het is in de behandeling van de asielnoodmaatregelenwet al een amendering geweest van de SGP. Dat amendement is breed overgenomen in de Tweede Kamer. In het debat over de Asielnoodmaatregelenwet is het minder uitvoerig besproken. De SGP heeft het amendement opnieuw ingediend. De appreciatie is in de eerste behandeling door mijn voorganger, de heer Van Weel, gedaan en door mij overgenomen.'